Las ganancias de la formalización Por Silvio Rendon

Por César Martinelli y Sílvio Rendon

Publicado en forma algo abreviada en Gestión el miércoles 18 de abril de 2007.
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El mensaje de Hernando de Soto y su equipo en el Instituto Libertad y Democracia (ILD) es muy conocido: reducir las barreras de entrada a la formalidad trae grandes beneficios potenciales en términos de alivio a la pobreza y de crecimiento económico. El énfasis particular de De Soto y el ILD en la entrega de títulos de propiedad ha tenido una acogida muy favorable en la profesión económica – desde el trabajo de Coase sobre el costo social en 1960, una parte creciente de la profesión económica ha entendido la importancia crucial del sistema legal (y en particular de una asignación precisa de los derechos de propiedad) en el buen funcionamiento del mercado. Lo que ha sido, al menos hasta ahora, poco conocido, es el punto de vista de los críticos domésticos del ILD y en particular el Colegio de Notarios del Perú. Un libro reciente “La Construcción del Derecho de Propiedad” por Webb, Beuermann y Revilla, remedia esta deficiencia. El mensaje de Webb y sus coautores es que los beneficios de los programas de titulación no son tan grandes como anuncia De Soto. En el presente artículo sostenemos que no basta con evaluar los beneficios de una política pública, sino que también hay que evaluar los costos – un aspecto crucial pero ausente en este debate. Es posible que los beneficios de los programas de titulación no sean tan grandes como anuncia Hernando de Soto; sin embargo, si los costos de poner en práctica una política son muy pequeños, la sociedad seguirá ganando con ella. Desde un punto de vista teórico, es presumible que una política de abaratamiento de la formalidad arroje ganancias sociales no negativas. Los opositores de las políticas de simplificación administrativa tendrían que demostrar que dichas políticas arrojan pérdidas sociales si pretenden ser persuasivos.

Una contribución indiscutible de De Soto y el ILD al debate económico ha sido el describir en “El Otro Sendero” las grandes barreras de entrada a la formalidad y los altos costos de dichas barreras para los países en desarrollo. La consecuencia práctica de esta descripción es relativamente simple: al eliminar las barreras de entrada a la formalidad habrá grandes ganancias en inversión y productividad. Veinte años después de la edición en castellano de su libro, hay ya una experiencia ganada en políticas de reducción de barreras de entrada y se puede pasar de las recomendaciones a la evaluación de dichas políticas. Es en la evaluación de políticas donde el equipo de Hernando de Soto ha sido menos activo. La mayor parte de las evaluaciones las han hecho académicos y organizaciones multilaterales. Basadas en ellas el ILD ha realizado cálculos de ganancias de la titulación simplificada relativamente ambiciosos, posiblemente más orientados por un criterio de márketing que por un criterio académico. Contra estos cálculos ha reaccionado el gremio de notarios y el equipo encabezado por Richard Webb.

Para realizar una evaluación de impacto, como cualquier otro estudio económico, se necesita hacer supuestos, no siempre muy realistas. Sin embargo, todo estudio serio suele brindarnos una moraleja útil. Por ejemplo, los trabajos de Erica Field y Máximo Torero, aludidos en el debate entre el ILD y el equipo de Webb, se propusieron estudiar los efectos de los programas de titulación y en particular el COFOPRI. Para ello hicieron el supuesto cauteloso de que un título otorgado por el COFOPRI no tiene impactos sobre los hogares que disponen de algún otro título de propiedad. A partir de este y otros supuestos exigidos por los datos disponibles, se encontraron con resultados que tal vez muy pocos – incluyendo a De Soto – anticipaban: los programas de titulación, al dar mayor seguridad a las familias, aumentan la participación de las mujeres en la fuerza laboral y reducen las tasas de fertilidad. Una posible explicación es que las viviendas se convierten en una inversión segura y las familias dependen menos del número de hijos como refugio seguro para la vejez. En cambio, Field y Torero no encuentran un impacto mayor de los programas de titulación en el acceso al crédito de las familias beneficiadas, el canal a través del cual muchos, incluido el ILD, hubieran esperado un impacto positivo de dichos programas. Estos hallazgos han sido corroborados en otros contextos por otros autores, como Schardgrodski y Galiani en la Argentina.

El libro de Webb y su equipo está dedicado a cuestionar los resultados econométricos de autores académicos como los citados como “poco plausibles, poco cautelosos, poco transparentes”, “no corroborados por entrevistas personales o estudios antropológicos”, “no generalizados y sólo válidos para un segmento específico de la muestra”. De un equipo de economistas se habría esperado un mejor trabajo econométrico, que supere a los autores y autoras que critican, no un cuestionamiento al trabajo aplicado en sí, usando algunas estadísticas descriptivas. Efectivamente, el libro de Webb tiene todo el sabor y la gracia de una consultoría contratada por un gremio que se siente atacado.

En suma, los beneficios de la formalización podrían no ser tan grandes como anuncian las notas de prensa del ILD. Incluso en ese caso, mientras los costos de la formalización sean bajos y las ganancias sean no negativas, se justifica incentivar la formalización. La investigación económica aplicada encuentra, por un lado, beneficios positivos significativos de la formalización en aspectos no esperados por De Soto (como la oferta laboral femenina y la fertilidad) y, por otro, beneficios no significativos en aspectos resaltados intensamente por De Soto (como el acceso a crédito). Es decir, la formalización trae beneficios significativos, aunque no los anunciados inicialmente por De Soto. Las investigaciones aplicadas motivadas por someter a prueba las hipótesis de De Soto hoy cobran vida propia y nos indican los nuevos rumbos a seguir.

Por su parte, Webb y su equipo tendrían que demostrar teórica y empíricamente que la titulación simplificada es perjudicial para la sociedad, cosa que no hacen – ni francamente vemos cómo podrían hacer. Ni siquiera lo ponen en esos términos: se limitan a relativizar el concepto de formalidad y a descalificar el trabajo de De Soto. En el intento por negar los beneficios de la formalización rechazan los resultados de la investigación económica aplicada tanto nacional como internacional. Por tal motivo, al ILD no le ha sido muy difícil desbaratar los cuestionamientos de una consultoría que se pone a contra-corriente no sólo de los avances en políticas públicas de formalización, sino también de la investigación económica de las últimas décadas.

Actualización: El lector y la lectora interesados pueden descargar los dos libros, del Colegio de Notarios y del ILD, como algunos materiales relacionados, en estos enlaces:

• Por el Colegio de Notarios:
  
  - La Construccion del Derecho de la Propiedad de Webb, Beuermann y Revilla
  
  - Entrevista a Richard Webb en El Comercio
  
  
• Por el Instituto Libertad y Democracia
  
  La guerra de los notarios
  
  - Ana Lucía Camaiora del ILD
  
  
• Actualidad Económica:
  
  Guerra por la propiedad popular de Juan Francisco Rojas