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19 mar. 2007

La intervención en el mercado financiero rural: ni contigo ni sin ti? Por Giovanna Aguilar

Al leer el post de Silvio sobre El mito del producto estrella se me viene al pensamiento el tema de la intervención del Estado en la economía y en particular, en el mercado financiero rural. Sobre este tema hay claramente identificadas dos posturas radicales: la que alienta la intervención directa del Estado para superar la problemática de racionamiento crediticio en el ámbito rural y la que más bien, aboga por una nula intervención. Sin embargo, el desarrollo teórico reciente sobre este tema indica que no es ni lo uno ni lo otro, sino que más bien hay espacio para la intervención estatal y más aún, para hacer que ésta sea eficiente y promueva el desarrollo del mercado financiero rural. El punto es: cómo debe ser esta intervención

Evaluar la intervención del Estado en el mercado financiero rural requiere examinar varios aspectos sobre las condiciones en las que debe producirse, las relaciones que deben establecerse entre los distintos actores del medio rural (entidades públicas, privadas, productores, etc) para que su diseño resulte exitoso en la tarea de impulsar el desarrollo del mercado financiero en el ámbito rural.

Este tema y estos puntos vienen siendo tratados por la literatura relevante sobre el tema desde hace ya algún tiempo, de manera muy clara y acertada y por ello, vale la pena hacer acá un recuento de los consensos a los que se han llegado y de los que de ellos se deriva en materia de recomendaciones para una intervención del estado en el mercado financiero rural.

En los trabajos de Hoff, K y J. Stiglitz (1993) y de Yaron (1992) ha sido bien señalado que el medio rural tiene una serie de características que dificultan el desarrollo de los mercados en general y del mercado financiero en particular porque aquí una gran parte de la población se encuentra en condiciones de pobreza, las actividades productivas son riesgosas debido al alto componente de actividades agrícolas, existe una gran dispersión geográfica de la población, los costos de transacción son elevados y hay mayores problemas de información asimétrica al no existir centrales de riesgo para clientes de este sector. Bajo estas condiciones, el resultado es una oferta privada restringida de créditos a altas tasas de interés, por el riesgo que implica financiar actividades riesgosas es decir, es el racionamiento crediticio en el ámbito rural (sólo unos cuantos pueden acceder al crédito a un alto costo). González-Vega (2003) agrega además, la existencia de “fallas en la política” (interferencia política, incompatibilidad de incentivos entre la burocracia y los hacedores de política, etc) y contextos en los que la provisión de bienes y servicios es subóptima que terminan acentuando los dos primeros tipos de fallas.

Durante los años sesentas y setentas imperó el paradigma según el cual, la intervención estatal se justificaba para suplir la falta de oferta de crédito en condiciones favorables (tasas de interés subsidiadas, sin garantías, etc.), bajo el supuesto de que con más crédito se desencadenaría el desarrollo agrario. Los resultados de las intervenciones fueron un verdadero fracaso porque pronto las entidades financieras públicas se tornaron insostenibles, el desarrollo agrario nunca se alcanzó y las instituciones terminaron siendo manipuladas políticamente. En el Perú la experiencia del desaparecido Banco Agrario da cuenta del fracaso de las recomendaciones de este paradigma.

Y es que la actuación de las entidades públicas como bancos de desarrollo, en el mercado financiero rural ha sido muy deficiente por varias razones. La manipulación política y corrupción a la que han estado expuestas, objetivos no necesariamente económicos, un funcionamiento no competitivo y discrecional, que han afectado la cultura de pago de los prestatarios, sus elevados costos de mantenimiento, son algunas de las razones por las cuales se explican sus precarios resultados para impulsar el desarrollo de las actividades financieras en el ámbito rural, dirigidas hacia los segmentos de la población no atendida por los agentes privados.

Un segundo paradigma sobre el desarrollo del financiamiento rural, se desarrolló en la década de los setentas con el progreso de las microfinanzas a cargo de entidades no financieras como las ONG o entidades financieras especializadas en los segmentos más pobres como las cooperativas, mutuales, etc. Con el desarrollo de las microfinanzas se cambia el pensamiento sobre las finanzas en el medio rural, pues por primera vez se conciben las finanzas orientadas a los segmentos pobres de la población con importantes innovaciones en materia de la relación prestamista-prestatario, tecnologías crediticias y de recuperación de deudas. Este cambio de perspectiva mostró que es posible ofertar crédito en pequeña escala y en contextos poco favorables donde no hay garantías y donde hay un alto riesgo en las actividades productivas.

Si bien el desarrollo de las microfinanzas ha alcanzado mayor progreso en el ámbito urbano no puede decirse lo mismo de lo que ha ocurrido en el medio rural, en esta área su éxito para atender a los segmentos más pobres ha sido más bien limitado. No obstante, ha constituido un importante hito en el análisis de la problemática financiera rural, al mostrar que es necesario reevaluar las limitaciones y obstáculos que enfrentan los mercados financieros que pueden ser superados con el desarrollo de instituciones adecuadas que interactúen en el mercado.

El nuevo paradigma de la finanzas rurales (Nagarajan y Meyer, 2005) comienza a desarrollarse en la década de los noventas y sigue aun en proceso de consolidación No obstante, es posible señalar algunas de sus características y propuestas. Bajo este enfoque se reconoce la actuación del mercado como el principio más eficaz para la asignación de los recursos, atendiendo un número cada vez mayor de clientes en forma sostenida. Este paradigma señala que se enfrenta el reto del diseño de políticas, intervenciones y tecnologías que contrarresten o superen las principales fallas de los mercados financieros rurales por medio de una compatibilidad de incentivos entre los agentes relevantes, del diseño de innovadores modelos institucionales (de entidades, de marcos regulatorios, de marcos legales, etc.).

Estos avances en materia análisis de los mercados financieros han conducido a algunos consensos respecto a las medidas de política que crean condiciones para entornos favorables para el desarrollo de los mercados financieros rurales (ver un resumen en Wenner y Proenza, 2002 y Nagarajan y Meyer, 2005):

i) Creación de entorno económico favorable: políticas macroeconómicas prudentes, políticas sectoriales apropiadas, definición precisa de derechos de propiedad, un marco jurídico efectivo que permita una mejor recuperación de las deudas.
ii) Creación de capacidad financiera institucional para tener instituciones financieras sostenibles y eficientes
iii) Promoción del desarrollo de nuevos servicios financieros que permitan mejorar la cobertura, impacto y sostenibilidad de las instituciones.

Adicionalmente, Trivelli y Alvarado (2005) han propuesto:

iv) Promoción de medidas que contribuyan a incrementar la demanda de servicios financieros en el medio rural ya sea reduciendo el precio de los servicios, mejorando las condiciones de acceso, etc. o mejorando las condiciones de desarrollo de las actividades rurales para que se tornen más rentables y seguras.

Enmarcado por este nuevo paradigma, el debate sobre la intervención estatal en el mercado financiero rural sigue abierto a preguntas como ¿cuál debe ser el modelo de intervención?, ¿cuáles deben ser los instrumentos para la actuación pública en el medio financiero rural?, etc., manteniéndose todavía sin una respuesta de consenso. No se trata entonces de satanizar la actuación del Estado en el mercado financiero rural ni de propiciar la actuación estatal para reemplazar el funcionamiento del mercado, a través del otorgamiento directo de créditos por medio de bancos estatales. Sin embargo, hay consenso en que es necesario propiciar una serie de condiciones como las señaladas anteriormente, para que ésta intervención del Estado sea eficiente y contribuya realmente a ampliar el acceso a servicios financieros en el área rural, de los productores menos desarrollados y más carentes de estos servicios a fin de posibilitar su crecimiento económico y la mejora de su bienestar. Por el lado de la oferta estas condiciones exigen que la intervención pública genere incentivos suficientes para que los ofertantes privados desarrollen la intermediación financiera en le medio rural expandiendo la cobertura en condiciones de sostenibilidad y por lado de la demanda, dando incentivos para el desarrollo de una mayor demanda efectiva.

Es necesario entonces seguir en el análisis (positivo) e ir aclarándose. La intervención del Estado es necesaria por lo menos en lo que toca al funcionamiento de los mercados financieros en el área rural. Las recomendaciones teóricas están allí, y exigen un gran esfuerzo de quienes son responsables de hacer la política económica, para su correcta aplicación. Además de los consensos ya señalados, es necesario que para el diseño de una exitosa intervención se tenga que involucrar políticas de largo plazo adicionales como la inversión pública en infraestructura (carreteras) y educación de la población para posibilitar la inserción de los agentes económicos rurales en mejores condiciones a los mercados en general, tenemos que desterrar la idea que el medio rural de por sí es no rentable y que por tanto no es posible el desarrollo del negocio financiero.

Documentos citados que no están on line:

Hoff, K y J. Stiglitz (1993). “Imperfect Information and Rural Credit Markets: puzzles and policy perspectives”. En Hoff et. al. editores. The Economics of Rural Organization, Theory, Practice and Policy. The World Bank, Oxford Universtity Press.

Wenner, M. y F. Proenza (2002). “Financiamiento rural en América Latina y el Caribe: desafíos y oportunidades”. En: Prácticas prometedoras en finanzas rurales. Experiencias de América latina y el Caribe. Lima: CEPES, Academia de Centroamérica, BID.

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